Pháp luật về giám sát dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư - NCS. Cao Thị Thùy Như

Tên đề tài: Pháp luật về giám sát dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư
Chuyên ngành: Luật kinh tế
Mã số: 62380107
Họ tên NCS: Cao Thị Thùy Như
Mã số NCS: 01680107008
Người hướng dẫn khoa học: HD1: TS Nguyễn Thành Đức, HD2: PGS.TS Nguyễn Thị Hồng Nhung
Cơ sở đào tạo: Trường Đại học Kinh tế - Luật, Đại học Quốc gia TP.HCM
1. Tóm tắt luận án
Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) là phương thức đầu tư được kỳ vọng sẽ thay thế đầu tư công truyền thống nhằm phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng ở Việt Nam.
Tuy nhiên, qua quá trình triển khai, những bất cập của mô hình PPP ngày càng được bộc lộ, làm cho mô hình này đánh mất những ưu điểm vốn có và trở nên kém hấp dẫn với NĐT. Nguyên nhân quan trọng dẫn đến tình trạng trên là do sự thiếu giám sát chặt chẽ từ phía Nhà nước dẫn đến việc tồn tại lợi ích nhóm trong quá trình triển khai dự án PPP.
Điều này đòi hỏi phải rà soát khung pháp lý về giám sát dự án PPP, nhận diện những vấn đề tồn tại trên thực tế liên quan đến công tác giám sát, tham khảo kinh nghiệm của pháp luật nước ngoài cũng như khuyến nghị của các tổ chức quốc tế và tìm kiếm giải pháp khắc phục. Đây cũng là lý do giải thích sự ra đời của luận án.
Luận án được nghiên cứu nhằm mục đích hoàn thiện khung pháp lý về giám sát dự án PPP, từ đó nâng cao tính minh bạch và hiệu quả triển khai dự án trên thực tế, bảo vệ quyền lợi của người sử dụng dịch vụ.
Đối tượng nghiên cứu của luận án là những vấn đề lý luận về giám sát dự án PPP, các quy định pháp luật về giám sát dự án PPP và thực tiễn công tác giám sát dự án PPP. Để có thể đưa ra những lập luận và đề xuất cụ thể hơn, luận án giới hạn phạm vi nghiên cứu trong hoạt động giám sát của Nhà nước, tập trung chủ yếu vào hoạt động giám sát của cơ quan có thẩm quyền và cơ quan ký kết hợp đồng - chủ thể được giao triển khai dự án PPP và cũng là đại diện Nhà nước trong quan hệ PPP.
Câu hỏi nghiên cứu chính được đặt ra trong luận án là “Hoạt động giám sát ba giai đoạn trong vòng đời dự án PPP đã được pháp luật PPP Việt Nam quy định phù hợp hay chưa để đảm bảo tính minh bạch và hiệu quả của dự án, bảo vệ quyền lợi của người sử dụng dịch vụ trong các dự án PPP ở Việt Nam? Để trả lời câu hỏi nghiên cứu, luận án sử dụng hai phương pháp nghiên cứu chính, đó là (i) Phương pháp nghiên cứu định tính kiểu quy nạp (inductive method) và (ii) Phương pháp so sánh (comparative method).
Kết quả nghiên cứu của luận án được trình bày trong 5 chương. Trong đó, ba chương trọng tâm (Chương 3, 4, 5) trình bày vấn đề giám sát ba giai đoạn trong vòng đời dự án PPP. Còn lại, Chương 1 và Chương 2 thực hiện nhiệm vụ khảo sát tổng quan nghiên cứu, định hình cơ sở lý thuyết và làm rõ những vấn đề lý luận về giám sát dự án PPP, làm nền tảng để triển khai ba chương trọng tâm của luận án.
Có thể trình bày ngắn gọn kết quả nghiên cứu của từng chương như sau:
Chương 1: Tổng quan nghiên cứu và cơ sở lý thuyết định hướng nghiên cứu pháp luật về giám sát dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư
Về kết quả khảo sát tổng quan, mặc dù số lượng các tài liệu nghiên cứu về PPP ở Việt Nam và trên thế giới khá lớn, nhưng các tài liệu nghiên cứu độc lập, chuyên sâu về khía cạnh giám sát dự án PPP không nhiều. Do vậy, việc khai thác khía cạnh này để tiếp tục nghiên cứu trong luận án là một hướng nghiên cứu mới ở Việt Nam.
Về cơ sở lý thuyết, luận án lựa chọn 6 lý thuyết pháp luật/ kinh tế học pháp luật để luận giải/ kiến giải những vấn đề được khơi gợi ở các chương trọng tâm của luận án. Các lý thuyết được lựa chọn bao gồm: (i) Lý thuyết về đại diện (Agent Theory); (ii) Lý thuyết về thông tin bất đối xứng (Asymmetric Information Theory); (iii) Lý thuyết phân quyền (Decentralization Theory); (iv) Lý thuyết về các bên liên quan (Stakeholder Theory); (v) Lý thuyết về nền kinh tế hỗn hợp (Theory of the Mixed Economy); và (vi) Lý thuyết về chi phí giao dịch (Transaction Cost Economics).
Chương 2: Những vấn đề lý luận về giám sát dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư
Nội dung chương tập trung làm rõ những những vấn đề lý luận cơ bản về hoạt động giám sát dự án PPP, làm nền tảng để triển khai các chương trọng tâm của luận án. Các vấn đề lý luận được khai thác bao gồm (i) Khái niệm dự án PPP và giám sát dự án PPP; (ii) Đặc điểm của giám sát dự án PPP; (iii) Quy trình triển khai dự án PPP và yêu cầu đặt ra khi giám sát các giai đoạn của dự án; (iv) Chủ thể giám sát, đối tượng chịu sự giám sát và nội dung giám sát dự án PPP; (v) Nguyên tắc giám sát dự án PPP; và (vi) Tiêu chí, phương pháp và công cụ giám sát dự án PPP.
Chương 3: Giám sát giai đoạn chuẩn bị dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư
Chương 3 tập trung phân tích hai nội dung, đó là (i) Quy trình chuẩn bị dự án PPP; và (ii) Giám sát giai đoạn chuẩn bị dự án PPP. Trong đó, nội dung thứ (i) được phân tích nhằm hình thành cái nhìn tổng quan về giai đoạn chuẩn bị dự án, làm nền tảng để triển khai nội dung thứ (ii). Còn lại, nội dung thứ (ii) được phân tích nhằm làm rõ cơ chế giám sát giai đoạn chuẩn bị dự án, qua đó đưa ra những đánh giá và đề xuất.
Về cơ chế giám sát, giai đoạn chuẩn bị dự án PPP được giám sát bởi ba chủ thể, đó là (i) cơ quan có thẩm quyền; (ii) hội đồng thẩm định; và (iii) cấp có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư/ phê duyệt dự án. Nội dung giám sát xoay quanh Báo cáo nghiên cứu khả thi - sản phẩm dự kiến của dự án; và đối tượng chịu sự giám sát là cơ quan có thẩm quyền/ đơn vị chuẩn bị dự án – chủ thể có trách nhiệm tạo ra sản phẩm dự kiến của dự án.
Đánh giá chung, cơ chế giám sát giai đoạn chuẩn bị dự án được pháp luật PPP thiết kế phù hợp. Trong đó, cơ quan có thẩm quyền phải có trách nhiệm tự giám sát quá trình xây dựng Báo cáo nghiên cứu khả thi trước khi được đánh giá bởi hội đồng thẩm định và được quyết định bởi cấp có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư/ phê duyệt dự án. Tuy vậy, cần cân nhắc lại một số vấn đề trong khâu giám sát của hội đồng thẩm định và cấp có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư/ phê duyệt dự án nhằm nâng cao hiệu quả giám sát.
Về đề xuất, các đề xuất được thể hiện xuyên suốt quá trình phân tích cơ chế giám sát giai đoạn chuẩn bị dự án, nhưng nổi bật nhất là đề xuất liên quan đến khâu thẩm định Báo cáo nghiên cứu khả thi, bởi đây là khâu giám sát quan trọng nhất, ảnh hưởng đến quyết định của chủ thể giám sát cuối cùng. Quan điểm chủ đạo trong đề xuất này là cần tạo vị thế độc lập hoàn toàn giữa hội đồng thẩm định với cơ quan có thẩm quyền, đồng thời linh hoạt chuyển hoạt động thẩm định sang hướng “thuê dịch vụ” thay vì xem đó là nhiệm vụ công của công chức đại diện các cơ quan liên quan.
Chương 4: Giám sát giai đoạn lựa chọn nhà đầu tư dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư Chương 4 tập trung phân tích hai nội dung, đó là (i) Quy trình lựa chọn nhà đầu tư dự án PPP; và (ii) Giám sát giai đoạn lựa chọn nhà đầu tư dự án PPP. Trong đó, nội dung thứ (i) được phân tích nhằm hình thành cái nhìn tổng quan về giai đoạn lựa chọn nhà đầu tư, làm nền tảng để triển khai nội dung thứ (ii). Còn lại, nội dung thứ (ii) được phân tích nhằm làm rõ cơ chế giám sát giai đoạn lựa chọn nhà đầu tư, từ đó đưa ra những đánh giá và đề xuất.
Về cơ chế giám sát, giai đoạn lựa chọn nhà đầu tư dự án PPP thuộc trách nhiệm giám sát chính của cơ quan có thẩm quyền. Theo đó, cơ quan có thẩm quyền sẽ thiết kế cơ chế giám sát nội bộ, bao gồm (i) giám sát của bên mời thầu, (ii) giám sát của đơn vị thẩm định và (iii) giám sát của cơ quan có thẩm quyền. Riêng đối với dự án chỉ định nhà đầu tư – hình thức lựa chọn nhà đầu tư kém minh bạch, ngoài việc thiết kế cơ chế giám sát trên, pháp luật PPP đã hạn chế dần những trường hợp được phép chỉ định nhà đầu tư và bắt buộc công khai thông tin quá trình lựa chọn nhà đầu tư.
Đánh giá chung, cơ chế giám sát giai đoạn lựa chọn nhà đầu tư dự án PPP đã được thiết kế phù hợp. Cơ quan có thẩm quyền – với vai trò là đối tác công trong hợp đồng PPP – sẽ được tự quyết trong việc tìm kiếm đối tác tư nhân của họ, miễn sao hoạt động này được diễn ra một cách hợp pháp. Tuy vậy, vẫn cần cân nhắc lại một số vấn đề liên quan đến việc chỉ định nhà đầu tư; thẩm định, phê duyệt quá trình lựa chọn nhà đầu tư nhằm nâng cao hiệu quả giám sát.
Về đề xuất, các đề xuất chủ yếu liên quan đến hai vấn đề. Một là, xem xét lại các trường hợp chỉ định nhà đầu tư, quy định kèm theo một số điều kiện khi áp dụng hình thức này, đồng thời hoàn thiện các kênh công khai thông tin cũng như nội dung công khai nhằm minh bạch hóa quá trình chỉ định nhà đầu tư. Hai là, xem xét lại thẩm quyền thẩm định và phê duyệt quá trình lựa chọn nhà đầu tư theo hướng tạo vị thế độc lập tương đối (nếu không thể độc lập hoàn toàn) giữa chủ thể thẩm định, phê duyệt với bên mời thầu; đồng thời làm rõ yêu cầu về năng lực, cách thức hoạt động và trách nhiệm pháp lý của thành viên tổ thẩm định.
Chương 5: Giám sát giai đoạn thực hiện hợp đồng dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư
Chương 5 tập trung phân tích hai nội dung, đó là (i) Quy trình thực hiện hợp đồng dự án PPP và (ii) Giám sát giai đoạn thực hiện hợp đồng dự án PPP. Trong đó, nội dung thứ (i) được phân tích nhằm hình thành cái nhìn tổng quan về giai đoạn thực hiện hợp đồng dự án, làm nền tảng để triển khai nội dung thứ (ii). Còn lại, nội dung thứ (ii) được phân tích nhằm làm rõ cơ chế giám sát giai đoạn thực hiện hợp đồng dự án. Về cơ chế giám sát, giai đoạn thực hiện hợp đồng dự án PPP thuộc trách nhiệm giám sát chính của cơ quan ký kết hợp đồng – đại diện phía đối tác công, với sự hỗ trợ của các cơ quan chuyên môn. Theo đó, cơ quan ký kết hợp đồng sẽ giám sát việc thực hiện nghĩa vụ hợp đồng của phía đối tác tư – doanh nghiệp dự án. Nếu đứng ở góc độ bảo vệ lợi ích của người sử dụng dịch vụ, nội dung giám sát chủ yếu xoay quanh chất lượng dịch vụ và tính hợp pháp, hợp lý trong việc thu phí dịch vụ.
Đánh giá chung, cơ chế giám sát giai đoạn thực hiện hợp đồng dự án PPP được thiết kế đơn giản hơn so với hai giai đoạn trước, nhưng được đánh giá là phù hợp với đặc thù của giai đoạn thực hiện hợp đồng dự án. Bởi khi mối quan hệ đối tác đã được xác lập và hợp đồng dự án (luật riêng của các bên) đã được hình thành, cơ quan cấp trên không thể can thiệp sâu vào dự án bằng mệnh lệnh hành chính, và pháp luật PPP cũng không tiện can thiệp sâu vào dự án bằng những quy định cứng.
Về đề xuất, các đề xuất chủ yếu xoay quanh biện pháp can thiệp của Nhà nước trong trường hợp kết quả thực hiện hợp đồng dự án không đạt mong đợi. Những biện pháp can thiệp mạnh tay (đặc biệt là chấm dứt hợp đồng dự án trước thời hạn) dù luôn phải được cân nhắc cẩn trọng nhưng vẫn buộc phải áp dụng khi không còn sự kỳ vọng nào về sự thành công của dự án. Ngoài ra, có thể cân nhắc một số biện pháp dân sự khác, chẳng hạn yêu cầu doanh nghiệp dự án cung cấp biện pháp bảo đảm bằng tài sản trong một khoảng thời gian nhất định sau khi công trình được chuyển giao nhằm hạn chế rủi ro giá trị còn lại của công trình.
2. Những kết quả mới của luận án
Với định hướng là một công trình nghiên cứu chuyên sâu về giám sát dự án PPP dưới góc độ pháp lý, luận án có một số điểm mới so với những công trình nghiên cứu khác trong lĩnh vực PPP, cụ thể như sau:
Một là, luận án đã hình thành một công trình nghiên cứu độc lập và chuyên sâu về giám sát dự án PPP. Đây là điểm mới của luận án khi ở Việt Nam chưa có một công trình nghiên cứu độc lập, chuyên sâu về vấn đề này.
Hai là, luận án đã hình thành cơ sở lý luận toàn diện về giám sát dự án PPP, có giá trị bổ sung vào hệ thống lý luận về giám sát đầu tư nói chung và giám sát dự án PPP nói riêng. Đây cũng là một điểm mới của luận án khi các công trình nghiên cứu trước, kể cả các nghiên cứu về đầu tư công, chưa thể hiện rõ ràng vấn đề này.
Ba là, luận án đã thể hiện một cách tiếp cận mới về giám sát dự án PPP so với các công trình nghiên cứu trước. Cụ thể, thay vì tiếp cận theo hướng giám sát tổng thể dự án từ nhiều cơ quan quản lý nhà nước khác nhau, luận án tập trung chủ yếu vào hoạt động giám sát của chủ thể đại diện phía đối tác công trong quan hệ PPP. Trong đó, nhấn mạnh việc thiết kế những bước cần thiết trong quy trình triển khai dự án để chủ thể này tự giám sát cũng như để các chủ thể khác can thiệp thực hiện hoạt động giám sát. Ngoài ra, một cách tiếp cận khác cũng được xem là điểm mới của luận án, đó là thay vì tiếp cận toàn bộ dự án theo tiêu chí chủ thể giám sát và nội dung giám sát (như cách tiếp cận của pháp luật PPP), luận án sẽ tiếp cận theo từng giai đoạn thực hiện dự án. Dù mỗi cách tiếp cận đều có ưu và nhược điểm riêng, nhưng cách tiếp cận của luận án sẽ giúp hình thành cái nhìn xuyên suốt cơ chế giám sát vòng đời dự án PPP qua từng giai đoạn.
Bốn là, luận án ngoài phân tích vấn đề giám sát dự án PPP theo pháp luật Việt Nam thì còn thể hiện xuyên suốt các khuyến nghị trong Hướng dẫn những vấn đề pháp lý về PPP của UNCITRAL (kèm theo Luật mẫu về PPP). Những khuyến nghị này đã được nghiên cứu và phân tích khá bài bản, được sử dụng nhiều trong các công trình nghiên cứu về PPP ở nước ngoài nhưng chưa được các công trình nghiên cứu trong nước khai thác.
Bên cạnh đó, việc so sánh với các quy định pháp luật PPP Hàn Quốc – một quốc gia Châu Á đã thành công trong mô hình PPP – cũng được xem là điểm mới của luận án. Điều này được khẳng định, bởi các công trình nghiên cứu trước mặc dù có đề cập đến pháp luật Hàn Quốc nhưng lại chỉ tập trung vào việc tham khảo mô hình PIMAC - đơn vị PPP của nước này.
3. Các ứng dụng/ khả năng ứng dụng trong thực tiễn hay những vấn đề còn bỏ ngỏ cần tiếp tục nghiên cứu
Khả năng ứng dụng trong thực tiễn:
- Về mặt khoa học, luận án sẽ là một công trình nghiên cứu chuyên sâu về giám sát dự án PPP dưới góc độ pháp lý, có giá trị đóng góp vào hệ thống các công trình nghiên cứu về PPP nói chung và giám sát dự án PPP nói riêng. Bên cạnh đó, những phân tích của luận án liên quan đến sự khác biệt giữa giám sát dự án PPP và giám sát dự án đầu tư công cũng sẽ có giá trị đóng góp vào hệ thống công trình nghiên cứu về đầu tư công nói chung và giám sát dự án đầu tư công nói riêng. Đây sẽ là tài liệu học thuật cung cấp kiến thức cho những người quan tâm cũng như làm nền tảng để triển khai các nghiên cứu tiếp theo về mô hình PPP.
- Về mặt thực tiễn, trước hết, luận án sẽ là tài liệu tham khảo cho các cơ quan chức năng trong quá trình triển khai công tác giám sát dự án PPP. Sau đó, những đề xuất được đưa ra trong luận án cũng sẽ là gợi ý để cơ quan lập pháp cân nhắc trong quá trình đánh giá tác động của Luật PPP 2020 và hoàn thiện pháp luật về PPP trong thời gian tới.
Những vấn đề còn bỏ ngỏ cần được tiếp tục nghiên cứu:
- Cần tiếp tục nghiên cứu vấn đề giám sát của các cơ quan nhà nước khác (ngoài cơ quan có thẩm quyền, cơ quan ký kết hợp đồng) trong giai đoạn lựa chọn nhà đầu tư và giai đoạn thực hiện hợp đồng dự án. Song song đó, cần tiếp tục nghiên cứu vấn đề giám sát của nhà đầu tư và cộng đồng trong cả ba giai đoạn dự án, đặc biệt là vấn đề giám sát của nhà đầu tư trong giai đoạn lựa chọn nhà đầu tư và giám sát của cộng đồng trong giai đoạn thực hiện hợp đồng dự án.
- Cần tiếp tục nghiên cứu vấn đề trách nhiệm pháp lý của các chủ thể có liên quan trong dự án PPP (bao gồm cả chủ thể được giao nhiệm vụ triển khai dự án và chủ thể giám sát) nhằm đảm bảo xử lý được kết quả giám sát, răn đe chủ thể vi phạm và đảm bảo hiệu quả dự án.