Lựa chọn tài trợ gói hỗ trợ kinh tế cho mục tiêu kép

PGS.TS Trần Hùng Sơn, Trường Đại học Kinh tế - Luật, ĐHQG - HCM
__________

Kể từ khi đại dịch COVID-19 bùng nổ, các quốc gia trên thế giới đã có các chính sách để đối phó với cuộc khủng hoảng này. Theo thống kê của IMF trong năm 2020, Mỹ đưa ra gói chi tài khóa tương đương 16,7% GDP, Anh là 16,3%, hay thấp nhất trong nhóm 20 các nước phát triển là 3,4% của Hàn Quốc. Dự kiến một số khoản chi tại các quốc gia này sẽ tiếp tục trong thời gian tới.

Trước ảnh hưởng của đại dịch COVID-19, trong tháng 4/2020, Chính phủ Việt Nam đã đưa ra gói kích thích tài khóa bao gồm giảm thuế và tiền thuê đất trị giá 180 ngàn tỷ đồng. Thứ hai là khoản chi tiền mặt cho an sinh trị giá 62 ngàn tỷ đồng, giảm giá điện trị giá 11 ngàn tỷ đồng và hoãn đóng bảo hiểm xã hội trị giá 9,5 ngàn tỷ đồng. Tính chất và quy mô của gói hỗ trợ là chưa có tiền lệ. Tuy nhiên, gói an sinh 62 ngàn tỷ đồng còn nhiều hạn chế trong triển khai nên tỷ lệ chi hỗ trợ trực tiếp chỉ đạt hơn 22%.  

Từ đầu tháng 7/2021, Chính phủ đã thông qua Nghị quyết 68/NQ-CP với gói hỗ trợ trị giá 26 nghìn tỷ đồng. Tiếp đó, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 23/2021/QĐ-TTg với mục tiêu đơn giản hóa, cắt giảm thủ tục, rút ngắn tối đa thời gian giải quyết các thủ tục hỗ trợ để triển khai gói hỗ trợ nhanh, thuận lợi và đúng đối tượng. Tuy nhiên, nhiều chuyên gia kinh tế cho rằng Việt Nam cần có thêm các gói chi tiêu lớn hơn để cứu doanh nghiệp, người dân và toàn bộ nền kinh tế, điều này phù hợp với mục tiêu kép là vừa chống dịch, vừa thúc đẩy tăng trưởng kinh tế.
Trong phạm vi bài viết này, người viết thảo luận một số lựa chọn tài trợ cho gói kích thích kinh tế trong tương lai (nếu có) cho mục tiêu kép.
Thông thường, khuôn khổ tài trợ cho chi ngân sách thường phụ thuộc vào các chính sách thuế, chính sách tiêu dùng và chính sách vay nợ. Ngoài ra, đối với các quốc gia có tỷ trọng kinh tế nhà nước cao như Việt Nam, một công cụ có thể sử dụng đó là chuyển nhượng các tài sản công bao gồm các tài sản phi tài chính và thoái vốn tại các công ty cổ phần thuộc sở hữu nhà nước. Phương thức tài trợ thâm hụt ngân sách cuối cùng đó là tiền tệ hóa thâm hụt, còn được gọi là “tiền trực thăng” (Gali, 2020; Yashiv, 2020).

Đối với mỗi phương thức tài trợ này sẽ có các yếu tố hay tiêu chí ảnh hưởng đến không gian của chính sách. Theo Atashbar (2020) có bốn tiêu chí ảnh hưởng đến không gian tài khoá. Thứ nhất, để thực hiện một chính sách tài khóa đòi hỏi phải có khả năng hoặc tiềm năng tạo ra nguồn lực để thực thi. Chẳng hạn, các quốc gia có tỷ lệ động viên thuế thấp hoặc có nhiều tài nguyên (như dầu mỏ) sẽ có nhiều không gian cho chính sách thuế. Thứ hai liên quan đến tác động của chính sách đến các khu vực kinh tế hay thậm chí là toàn bộ nền kinh tế. Thông thường chỉ tiêu này có thể được phân tích thông qua các mô hình kinh tế vĩ mô hoặc các khung phân tích kinh tế khác. Thứ ba là thời gian để tạo ra nguồn lực và cuối cùng đó là tính bền vững của chính sách và liệu chính sách có thể thực hiện được nhiều lần trong trung hạn hay dài hạn hay không.

Ngoài ra, các lựa chọn tài trợ chi ngân sách cần dựa trên:
-    (i) Có đủ khả năng tạo ra các nguồn lực cần thiết hay không;
-    (ii) Các tác động chính sách có phù hợp với tình hình hiện tại của nền kinh tế hay không;
-    (iii) Thời gian cần thiết để tạo ra nguồn lực khi áp dụng chính sách có nhanh chóng hay không;
-    (iv) Cuối cùng, liệu chính sách có thể được mở rộng hoặc có thể sử dụng nhiều lần trong tương lai.

Ngoài ra, một sự kiện dịch bệnh hoặc đại dịch, như trường hợp khẩn cấp về sức khỏe, thường ảnh hưởng đến ngành y tế, các hộ gia đình (lực lượng lao động) và các doanh nghiệp (Atashbar, 2020). Theo đó, mỗi mục tiêu chi ngân sách sẽ được đánh giá dựa trên (i) quy mô của nguồn lực cần thiết, (ii) ý nghĩa hoặc tầm quan trọng của việc chi tiêu (từ góc độ sức khỏe hoặc quan điểm kinh tế), (iii) mức độ khẩn cấp (khoản chi tiêu có thể trì hoãn hay phải chi ngay lập tức) và cuối cùng (iv) thời gian thực hiện và khung thời gian dự kiến sẽ thực hiện.

Để đáp ứng cho các khoản hỗ trợ từ ngân sách nhà nước, chúng tôi đưa ra khung phân tích các lựa chọn chính sách tài khóa cho Việt Nam theo các nguồn: (1) Tái phân bổ chi tiêu; (2) Thuế; (3) Vay nợ; (4) Chuyển nhượng tài sản công; (5) Tiền tệ hóa thâm hụt.

Tái phân bổ chi tiêu
Trong bối cảnh hiện nay, việc tái phân bổ chi tiêu tại Việt Nam được thúc đẩy bởi nhiều tác động ở cả phía cung và cầu. Thứ nhất đó là giảm nguồn thu ngân sách trong năm 2021 do doanh nghiệp gặp nhiều khó khăn trong sản xuất, kinh doanh. Chính phủ có thể tái phân bổ chi tiêu bằng cách cắt giảm chi thường xuyên và chuyển các khoản cắt giảm này sang các khoản chi cho an sinh xã hội. Như vậy, xét về các tính chất tác động của chính sách, thời gian huy động nguồn lực, việc tái phân bổ chi tiêu hoàn toàn đáp ứng.

Chính sách thuế
Hiện tại không gian cho chính sách thuế là không nhiều do sự thu hẹp hoạt động của các khu vực và thành phần kinh tế. Theo một khảo sát gần đây về tình hình hoạt động của doanh nghiệp cả nước do Phòng Thương mại và công nghiệp Việt Nam (VCCI) phối hợp với Ngân hàng Thế giới (WB) tại Việt Nam tiến hành, có đến 87,2% doanh nghiệp bị ảnh hưởng tiêu cực bởi COVID-19.

Vay nợ
Vay nợ là một nguồn tài trợ tiềm năng. Chính phủ đã phê duyệt kế hoạch vay thêm gần 1,74 triệu tỷ đồng trong 3 năm tới. Ngoài ra, trong bối cảnh khả năng vay trên thị trường quốc tế của các nền kinh tế mới nổi như Việt Nam đang gặp các hạn chế (Hevia và Neumeyer, 2020) thì việc phát hành trái phiếu cho nhà đầu tư trong nước có thể là một lựa chọn. Tuy nhiên, việc đi vay nợ sẽ gặp rào cản đó là tính bền vững của nợ công khi tỷ lệ nợ công trên GDP đang bị khống chế ở mức 65% (tỷ lệ nợ công ước tính năm 2020 là 56,8-57,4%% GDP). Bên cạnh đó, để thu hút các nhà đầu tư trong nước mua trái phiếu trong giai đoạn hiện nay, chính phủ có thể xem xét phát hành trái phiếu có lãi suất điều chỉnh theo lạm phát.  

Chuyển nhượng các tài sản công
Tài trợ cho thâm hụt ngân sách thông qua chuyển nhượng các tài sản công. Theo kế hoạch, Tổng công ty đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước (SCIC) sẽ thoái vốn tại 88 doanh nghiệp trong năm 2021 (tăng 3 doanh nghiệp so với năm 2020), trong đó có nhiều doanh nghiệp đang niêm yết với giá trị vốn hóa thị trường lớn. Tuy nhiên, vấn đề đặt ra là thời gian để thực hiện việc này khi trong năm 2020, SCIC chỉ thoái vốn thành công ở 10 doanh nghiệp, thu về cho Nhà nước 1.521 tỷ đồng, gấp 2 lần giá vốn.

Tiền tệ hóa thâm hụt
Tiền tệ hóa thâm hụt là phương thức tài trợ thâm hụt ngân sách hiện đã được sử dụng tại các quốc gia đã phát triển như Mỹ, Châu Âu, Anh, Nhật và các quốc gia đang phát triển như Indonesia và Ấn Độ... Việc thực hiện phương thức này đòi hỏi phải xác định lượng tiền cung ứng, thời gian thực hiện cũng như những hậu quả không mong muốn ở hiện tại hay tương lai. Để làm điều này cần dựa trên các mô hình kinh tế vĩ mô chứ không thể dựa trên mô hình phân tích kinh tế đơn giản. Tuy vậy, đây là một sự đánh đổi đặt ra cho Việt Nam khi thực hiện chính sách này đó là hồi phục kinh tế và chấp nhận các rủi ro kèm theo.

Bảng 1. Các lựa chọn chính sách cho Việt Nam

Ghi chú: Đáp ứng (O) và Không đáp ứng (N).

Ngoài việc phân tích các lựa chọn chính sách liên quan đến các cơ chế tạo nguồn lực, các mục tiêu chi ngân sách (ở đây là sức khỏe, hộ gia đình, doanh nghiệp) còn được đánh giá dựa trên: quy mô; ý nghĩa hoặc tầm quan trọng của việc chi tiêu; mức độ khẩn cấp và thời gian thực hiện (Bảng 2).

Bảng 2. Nguồn lực cần có và mức độ ưu tiên của chi ngân sách
 

Ghi chú: Quy mô: Nhỏ đến Lớn; Tính khẩn cấp (Thấp đến cao); Ý nghĩa (Thấp đến cao); Thời gian thực hiện: Lặp lại hoặc Lặp lại 1 phần.

Bài viết đã thảo luận các lựa chọn tài trợ cho chính sách tài khóa hỗ trợ kích thích kinh tế của Việt Nam trong bối cảnh đại dịch COVID-19. Các lựa chọn bao gồm: (1) Tái phân bổ chi tiêu; (2) Thuế; (3) Vay nợ; (4) Chuyển nhượng tài sản công; (5) Tiền tệ hóa thâm hụt. Mỗi lựa chọn chính sách đều có ưu và nhược điểm nhất định và cũng sẽ không hồi phục kinh tế và chấp nhận rủi ro đi kèm đã được tính đến có lẽ là chính sách tốt nhất hiện nay.

Cuối cùng, khác với các cuộc khủng hoảng đã từng xảy ra, đại dịch COVID-19 đòi hỏi Chính phủ phải có các chính sách sáng tạo, thậm chí khác biệt với các chính sách đã từng áp dụng trong quá khứ để đạt được mục tiêu đó là tạo tấm đệm cho việc hồi phục kinh tế.

Tài liệu tham khảo
Atashbar., T. (2020). Financing the COVID-19 deficit when you are short of money: Beware of copy-cat policymaking. VoxEU.org, 13 April.
Fornaro, L and M Wolf (2020). Coronavirus and Macroeconomic Policy. VoxEU.org, 10 March.
Gali., J. (2020). Helicopter money: The time is now. VoxEU.org, 17 March.
Hevia., C & Neumeyer., P. (2020). A perfect storm: COVID-19 in emerging economies. VoxEU.org, 21 April.
Yashiv., E. (2020). Breaking the taboo: The political economy of COVID-motivated helicopter drops. VoxEU.org, 26 March.